المالية المحلية على ضوء القانون 08-45
تحتل المالية المحلية في السياسة العامة الاقتصادية والاجتماعية مكانة هامة تجعل منها محرك كل سياسة محلية تنموية ، لذا فإن التدبير المالي للجماعات الترابية بالشكل الذي يوجد عليه حاليا هو إفراز للتطور العام للنظام اللامركزي بالمغرب بحيث أن هذا التدبير قد مر بثلاثة مراحل أساسية :
1 فترة ما قبل الحماية : شهدت هذه الفترة اعتماد نظام الأمناء والاهتمام بهذه المؤسسة كجهاز مكلف بتدبير المال العام في العهد المخزني .
2فترة الحماية : بعد دخول المستعمر ألأراضي المغربية عمل على تحديث نظام المالية المحلية عن طريق مجموعة من الإجراءات نذكر منها ظهور مفهوم الميزانية المحلية منذ سنة 1916 ، والتنصيص على جملة من الموارد والنفقات المشكلة لها .
3قترة الاستقلال : خلال هذه الفترة الممتدة بين حصول المغرب على استقلاله إلى يومنا هذا ، خضع التنظيم المالي المحلي لإصلاح قانوني مهم في ظل ظهير 23 يونيو 1960 ، الذي كان يأخذ بمبدأ ثنائية الميزانية والمتمثل في (الميزانية الأصلية التي توظف لتسيطر على مختلف عمليات التسيير التي تقوم بها الجماعة، والميزانية الإضافية التي كانت تخصص لتغطية عملية التجهيز).
وفي ظل محدودية تجربة الجماعات الترابية على المستويين المالي والإداري لهذه الفترة ، فإن التنظيم المالي المحلي سيخضع لتعديل 1976 بحيث سيتم اعتماد إقرار وحدة الميزانية المحلية بتقديمها في وثيقة واحدة، وإدخال نظام الميزانيات الملحقة ونظام الحسابات، كما سيتم اعتماد إقرار وحدة الميزانية المحلية بتقديمها في وثيقة واحدة، وإدخال نظام الميزانيات الملحقة ونظام الحسابات الخصوصية .
غير أنه وفي سياق التحولات التي شهدها تدبير الشأن العام المحلي المغربي، خاصة على مستوى تحديث الترسانة القانونية سيتم تعديل مجموعة من القوانين حيث أنه على المستوى الجبائي تم اعتماد القانون الجبائي المحلي 47.06 سنة 2008، وعلى المستوى الإداري جاء الميثاق الجماعي الجديد 17.08 سنة 2009، الذي يعدد ويتمم القانون رقم 78,00. ثم تلاه القانون رقم 45.08 المتعلق بالتنظيم المالي للجماعات الترابيةومجموعاتها بغيت جعل هذا الأخير أكثر ملائمة لمتطلبات الحكامة الجيدة للجماعات الترابية
فما هي المستجدات التي جاء بها قانون 45.08 المتعلق بالتنظيم المالي المحلي؟
المبحث الأول: مستجدات قانون التنظيم المالي المحلي (08 ـ 45
إن القراءة العامة لمختلف الإصلاحات التي ارتكز عليها المشرع في سبيل تحديث التدبير المالي المحلي على ضوء القانون 08 ـ 45 تجدها ترتكز على محورين أساسيين يتعلق الأول بتبسيط وتخفيف نظام الوصاية على قرارات الجماعات الترابية الخاصة بتدبير ميزانيتها (المطلب الأول). فيما يتعلق المحور الثاني بمسألة تبسيط وتحسين المساطر والإجراءات الخاصة بوضع الميزانية والمصادقة عليها وتنفيذها (المطلب الثاني)
المطلب الأول: التخفيف من نظام الوصاية على قرارات الجماعات المحلية الخاصة بالميزانية
إن أهمية الجماعات المحلية المتمثلة في منحها استقلال إداري ومالي ،يقوم بالأساس على ضرورة التخفيف من سلطة الوصاية وذلك لكونها تعني بتدبير الشأن العام المحلي. . لذا جاء القانون 08 ـ 45 بمجموعة من التدابير والإجراءات في هذا المجال نذكر منها :
ـ تقليص مجال تطبيق المصادقة القبلية ، والمتمثلة في حصر مجال قاعدة الرخصة على القرارات الأساسية، كالميزانية واللجوء إلى الاقتراض ، وجعل بعض القرارات المتعلقة بتدبير الميزانية قابلة للتنفيذ دون اللجوء إلى المصادقة القبلية لسلطة الوصاية ، ويتعلق الأمر هنا برفع الوصاية على عمليات تحويل الاعتماد لتصبح من صلاحيات الرئيس المجلس بالنسبة للتحويلات بين فصل وفصل داخل نفس الباب.
ـ حذف ازدواجية الوصاية فيما يخص المصادقة القبلية على القرارات باقتراح إسنادها إلى القطاع الوصي وإلغاء تأشيرة وزارة المالية.
ـ مراجعة نظام مراقبة صحة الالتزامات في اتجاه حصرها على تأكد من توفر الإعتمادات قبل إصدار الالتزامات ، ويهدف هذا الإجراء إلى عقلنة نظام المراقبة المالية واعتماد الفعالية في أساليبها، تماشيا مع مبدأ إقرار المسؤولية الأمرين بالصرف ، واعتبارا للمقتضيات الجديدة في مدونة المحاكم المالية وتفعيل دور المجالس الجهوية للحسابات.
المطلب الثاني: تبسيط وتحسين المساطر والإجراءات الخاصة
إن التدابير التي جاء بها قانون التنظيم المالي المحلي 08 ـ 45 ، ترمي إلى إضفاء الفعالية والنجاعة على عمليات إعداد وتنفيذ القرارات، وضمان استمرارية المرفق العمومي ،وتوفير الآليات اللازمة لتمكين الجماعات المحلية من أداء مهامها في أحسن الشروط، ويمكن أن نوجز هذه التدابير في العناصر التالية :
ـ إقرار مبدأ شمولية الإعتمادات لمنح الجماعات المحلية إمكانية ملائمة الميزانية كلما دعت الضرورة إلى ذلك من خلال السنة المالية
ـ تبسيط المساطر فيما يخص تحويل الإعتمادات تماشيا مع تخفيف الوصاية على المصادقة على القرارات.
ـ فتح المجال لاستعمال الترخيص بالبرامج الممكن تمويلها بواسطة الفوائض التقديرية وذلك لحث الجماعات على نهج أساليب التخطيط والبرمجة المتعددة السنوات.
ـ تفاديا لتراكم الديون، وحفاظا على حقوق المتعاملين مع الجماعات المحلية فقد عمل قانون التنظيم المالي المحلي الجديد على تمكينها من الاحتفاظ بإعتمادات التسيير الملتزم بها وغير المؤداة، وذلك عند اختتام السنة المالية بدل إلغاءها.
ـ ضمانا لاستمرارية المرفق العمومي ، ولمعالجة حالات الشلل التي قد تطرأ بسبب عدم توفر الجماعة على الميزانية في الآجال القانوني ، فقد تم اعتماد أجال محدد للتصويت على الميزانية، وإرسالها لضمان تنفيذها مع بداية السنة.
ـ تعزيز مصداقية معاملات الجماعات المحلية مع شركائها، عمل المشرع على إدراج الالتزامات المالية الناجمة على الاتفاقيات والعقود المبرمة من طرفها ضمن لائحة النفقات الإجبارية، إضافة إلى أعمال السلطة الحلول لصرف حوالة ثم الالتزام بها بصفة قانونية في حالة امتناع الأمر بالصرف.
ـ اعتبارا للأهمية التي تكتسيها شفافية المعاملات في تحقيق الحكامة الجيدة والارتقاء بالشأن المحلي، فقد أولاها المشرع المغربي ـ من خلال هذا القانون ـ حيزا هاما حيث نص في هذا الإطار على إلزامية إبلاغ ونشر بعض المعطيات المتعلقة بتدبير الميزانية ، وإخضاع تدبير الجماعات المحلية للتدقيق والإفتحاص.
ـ للتخفيف من تفاقم النزاعات التي تعرفها الجماعات المحلية ، والحد من الاختلالات الناتجة عن تنفيذ الأحكام النهائية، عمل القانون المتعلق بتنظيم مالية الجماعات المحلية ومجموعاتها على إحداث منصب مستشار قضائي لدى وزير الداخلية يتولى تقديم المساعدة القانونية الجماعات المحلية، والدفاع عنها أمام القضاء في كل النزاعات التي قد تجعل منها مدينة للغير.
المبحث الثاني: التدبير المالي للجماعات المحلية ( الإيرادات والنفقات )
يهدف التدبير المالي إلى خلق نوع من الحيوية والمرونة في تطبيق المقتضيات القانونية المنظمة للمالية المحلية على الوجه الأكمل، وذلك اعتمادا على الأساليب المالية الحديثة بغية تطوير الممارسة المالية للجماعات المحلية.
وعلى هذا الأساس يتوقف إذن دور الجماعات المحلية في التنمية على حجم الموارد المالية التي تدخل خزينتها. لكن في ظل الضعف والمحدودية التي تطبع الموارد المالية العادية للجماعات المحلية، تضطر هذه الأخيرة للجوء إلى القروض، وطلب الإعانات والمساعدات من الدولة ، أو من صندوق تجهيز الجماعات المحلية ، أو بعض المنظمات الدولية المانحة في ما يسمى بنظام التمويل الاستثنائي.
المطلب الأول: تدبير الموارد المالية للجماعات المحلية
تشمل موارد الجماعات المحلية ـ طبقا لأحكام المادة 30 من قانون التنظيم المالي المحلي رقم 08 ـ 45 : الضرائب والرسوم المؤذون للجماعات المحلية في تحصيلها طبقا للقوانين الجاري بها العمل ، الإتاوات والأجور عن الخدمات المقدمة ، الموارد الناتجة عن تحويل جزء من ضرائب ورسوم الدولة المخصصة لفائدة الجماعات المحلية،الإمدادات الممنوحة من طرف الدولة أو أشخاص معنوية يجري عليها القانون العام، حصيلة الاقتراضات المرخص بها ، دخول الأملاك والمساهمات ،أموال المساعدات،الهبات والوصايا ومداخيل مختلفة والموارد المقررة في القوانين والأنظمة، وتشتمل الموارد المالية للجماعات المحلية على مساهمات الجماعات الأعضاء في المجموعة، والإمدادات التي تقدمها الدولة والمداخيل المرتبطة بالمرافق المحولة إلى المجموعة وحصيلة الخدمات المؤدى عنها، وحصيلة الممتلكات ، وحصيلة الاقتراضات المرخص بها والهبات والوصايا والمداخيل المختلفة.
أن هذا التعدد في الموارد يظهر لنا جليا الاهتمام المتزايد الذي أصبح يليه المشرع المغربي لمالية الجماعات المحلية . وذلك للنهوض بالموارد الذاتية (الفقرة الأولى)، أو الموارد الاستثنائية لتغطية المسؤوليات والمهام الملقاة على عاتق هذه الجماعات (الفقرة الثانية).
الفقرة الأولي: الموارد الذاتية للجماعات المحلية
تعتبر الجبايات المحلية أحد الموارد الرئيسية لتغذية ميزانية الجماعات المحلية، وتتلخص الموارد الذاتية المحلية في مجموع الموارد التي تحصلها الجماعات المحلية في إطار نطاقها الترابي الخاص ، أو هي التي يعترف القانون بأحقية الاستفادة منها للجماعات المحلية، وتعتبر الموارد ذات الطبيعة الجبائية من أهم مقومات هذه الإيرادات التي تتمثل في مجموع الرسوم التي تستفيد منها الجماعات المحلية على أساس أنها موارد مالية نافعة نابعة من المجال الترابي سواء الجماعي أو الإقليمي والجهوي.(وهي محددة في 17 رسم منها 11 مخصصة للجماعات الحضرية والقروية ،و3 رسوم بالنسبة للجهات ، و3 بالنسبة لمجالس العمالات والأقاليم ) .
بالنسبة للجماعات الحضرية والقروية:
طبقا للمادة 2 من القانون الجبائي المحلي رقم ( 06 ـ 47 ) تستفيد الجماعات الحضرية والقروية من11 رسم محددة في ( الرسم المهني، رسم السكن، رسم الخدمات الجماعية ،الرسم عل الأراضي الحضرية الغير مبنية، الرسم على عمليات البناء، الرسم على عمليات تجزئة الأراضي، الرسم على محال بيع المشروبات، الرسم على الإقامة المؤسسات السياحية، الرسم على مياه المعدنية ومياه المائدة، الرسم على النقل العمومي للمسافرين، والرسم على استخراج مواد المقالع.)
بالنسبة للجهات:
تنص المادة 4 من القانون الجبائي المحلي رقم ( 06 ـ 47 )على أنه: " تحدث لفائدة الجهات الرسوم التالية : الرسم على رخص الصيد، الرسم على استغلال المناجم، الرسم على الخدمات المقدمة بالموانئ".
بالنسبة للعمالات:
هي الأخرى ثلاث رسوم : الرسم على رخص السياقة ، الرسم على الفحص التقني للسيارات ،الرسم على بيع الحاصلات الغابوية
الموارد ذات الطبيعة الغير جبائية
أسند المشرع المغربي مجموعة من الموارد ذات الطبيعة الغير جبائية إلى الميزانية المحلية قصد تمويل حاجياتها الأساسية، وهناك نوعين من هذه الموارد الذاتية للجماعات المحلية، يرتبط الأول بالأملاك المحلية التي تساهم بشكل كبير في تنمية الموارد الذاتية للجماعات المحلية، والثاني يتجلى في الملك الغابوي.
أملاك الجماعات المحلية :
هناك صنفين من الأملاك (العامة والخاصة)
ويقصد بالأملاك العامة كل الأملاك التي تخصص لإشباع حاجيات النفع العام: ومن أمثلتها: ( الأزقة والشوارع والطرقات والساحات العمومية والآثار التاريخية والنافورات والتجهيزات المعدة للإدارة ...)
أما الأملاك الخاصة فهي التي يمكن للجماعات المحلية أن تتصرف فيها مثل التصرفات التي يجريها الأفراد على ملكياتهم ؛ كالبيع والشراء والمبادلة والكراء .
مورد الملك
يغطي الملك الغابوي في المغرب حوالي 8 ملايين و969 ألف هكتار، وهو ما يعادل %13 من المساحة الإجمالية، وتوفر الغابات حوالي %30 من حاجيات البلاد من الخشب و%30 من الحصيلة الطاقية السنوية و%17 من حاجيات القطيع من الأعلاف ،و توفر مداخيل لفائدة السكان المجاورين والجماعات المحلية تصل إلى 5 ملايين درهم سنويا.
الفقرة الثانية: الموارد الاستثنائية
أمام ضعف الوسائل التمويلية الذاتية للجماعات المحلية ، ونظرا لحجم الاختصاصات المسندة إليها لاسيما بعد الإصلاحات القانونية الأخيرة التي مست مختلف مستويات، وحجم ميادين تدخلها التي تشمل جل المناحي السياسية والإدارية والمالية والاقتصادية والاجتماعية والثقافية والرياضية والبيئية، لم يعد من خيار للجماعات المحلية سوى الاعتماد على موارد خارجية لتغطية هذه التحملات .
لذلك نجد الجماعات المحلية تلجأ إلى الإمدادات والقروض، علاوة على أنها تستفيد من نسبة من الضرائب والرسوم المحولة من طرف الدولة.
الإعانات والإمدادات
تتمثل الإمدادات والإعانات في كل مساعدة مالية تمنحها الدولة للجماعات المحلية بهدف تغطية العجز الحاصل على مستوى ميزانيتها، وذلك لتحقيق الأهداف المنشودة نذكر منها:
ـ التخفيف من التفاوت بين الوحدات الترابية: (زيادة الإعانات للجماعات الفقيرة)
ـ توجيه الإعانات المحلية للقيام باستثمار على المستوى المحلي كما ونوعا.
القروض المحلية:
تعتبر القروض المحلية آلية من الآليات الناجعة التي تحل إشكاليالتمويل، لاسيما المشاريع التنموية الضخمة في ظل تسجيل الخصاص المالي التي تشهده المداخيل الذاتية، وعدم كفاية الإمدادات الدولة وعدم استقرارها وخضوعها لمنطق الإرتفاع والانخفاض وذلك ارتباطا بمستوى مالية الدولة ووضعيتها.
وفي هذا الإطار هناك نوعان من الجهات المانحة للقروض :
ـ تكمن الأولى في لجوء الجماعات المحلية إلى الاقتراض من الخارج في إطار التعاون الثنائي بين المدن المغربية ، أو في إطار الانخراط لعضوية وأنشطة المنظمات الدولية.
ـ والثانية تكمن في لجوء الجماعات المحلية لطلب قروض وسلفات وطنية داخلية من طرف هيئات متخصصة لمنح هذا النوع من القروض: (صندوق التجهيز الجماعي )
المالية المحلية والجزء المحول من الضرائب الوطنية:
لقد حدد 85.30 مجال تطبيق الضريبة ، ووعائها، والواقعة المنشأة لها ومعدلاتها ثم إعفاءاتها. في حين نصت المادة 65 منه على تخصيص نسبة %30 من هذه الضريبة على الأقل لفائدة الجماعات المحلية.
لاشك أن تخصيص نسبة %30 من الضريبة على القيمة المضافة لفائدة الجماعات المحلية ستعزز من قدراتها المالية ، ونطور حجم مداخلها من سنة لأخرى.
المطلب الثاني: تدبير نفقات الجماعات المحلية (التحديد والتقسيمات)
يشكل المال عصب عمل الجماعات المحلية ، والركيزة الأساسية للدفع بها نحو التنمية المحلية، وهو ما جعل المشرع المغربي يعمل من خلال التنظيم المالي المحلي رقم 08 ـ 45 على إقرار مختلف النفقات المحلية التي تهم الميادين الحيوية المتعلقة بكينونة الجماعة وبقائها ، أو تلك التي تهدف إلى تنمية الجماعات المحلية وتوفير الخدمات الأساسية للساكنة المحلية .
الفقرة الأولى: النفقات المحلية (المفهوم والمكونات)
مفهوم النفقات المحلية:
هي " مبلغ من النقود ينفقه شخص معنوي من الإعتمادات المفتوحة في ميزانية بعد ترخيص السلطة المختصة بقصد تحقيق منفعة عامة "
إذا كانت الدولة تقوم بتحديد نفقاتها أولا ، ثم على ضوء ذلك تقوم بتحديد إيراداتها اللازمة لتغطية تلك النفقات والأعباء ،فإن الأمر يختلف بالنسبة للجماعات المحلية التي يجب عليها أن تحدد وتحصر إيراداتها الممكن الحصول عليها خلال السنة المالية أولا، وتبعا لذلك تقوم بتحديد نفقاتها .
مكونات النفقات المحلية:
من خلال تعريف النفقات المحلية يمكن استخراج عناصرها وهي:
ـ النفقة المحلية مبلغ نقدي .
ـ صدور النفقة المحلية عن جهاز عام محلي.
ـ أن تحقق النفقة المحلية منفعة عامة محلية
الفقرة الثانية: أنواع النفقات المحلية
يمكن تقسيم النفقات المحلية في الميزانية المحلية بالمغرب إلى قسمين؛ نفقات التسيير وهي نفقات إجبارية، ونفقات التجهيز وهي اختيارية .
نفقات التسيير (النفقات الإجبارية):
تعتبر نفقات التسيير هي تلك النفقات التي تخصص للنشاط العادي والطبيعي للجماعات المحلية، والتي تدفع من أجل السير العادي للمصالح العمومية والإدارية المحلية، أي أن مهمتها تضمن استمرارية سير مصالح الجماعة المحلية من الناحية الإدارية.
وبالرجوع إلى الفقرة الأولى من المادة 39 من التنظيم المالي المحلي رقم 08 ـ 45 حددت نفقات التسيير المصالح المحلية في : نفقات الموظفين والأعوان والصيانة والأدوات
والتوريدات والمصاريف المالية المتعلقة بإرجاع الديون والإمدادات الممنوحة والمساهمات في عمليات ذات فائدة محلية أو وطنية وتحملات أخرى .
نفقات التجهيز(النفقات الاختيارية)
تعتبر نفقات التجهيز نفقات غير عادية تشتمل مصاريف استثنائية لا تتكرر خلال السنة. يرتبط وجودها بتوفر الإعتمادات المالية اللازمة، و تكمن أهميتها في اعتبارها محور التنمية المحلية. كلما ارتفعت المبالغ المخصصة للبرامج التجهيزية من طرف الوحدة المحلية كان ذلك دليلا على نضج المنتخب المحلي واستيعابه للمهام المنوطة به.
ويمكن أن تهم نفقات التجهيز الأشغال التالية:
التطهير، الماء الصالح للشرب، التجهيزات الكهربائية على المستويين الحضري القروي النقل العمومي والبنايات الخاصة.